事关“化债”重要变化！“隐隐债” 压力有待暴露，新一轮地方债务统计上报或将启动

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会召开，会上宣布“增加地方化债资源10万亿元”，将隐性债务置换为地方债，使得地方需消化的隐性债务压力大大减轻。然而近期部分区域城投非标风险却加速暴露，地方政府“隐形的隐性债务”压力依然存在。与此同时，各地财政系统密集进行全口径地方债务监测工作部署和培训，或许在开启新一轮地方相关债务统计上报工作，将全口径地方债务监测范围拓宽。

去年3月末全国发债城投有息债务为54.7万亿元

2014年以来，中央共进行三次全面的债务统计。第一次是2014年末对政府性债务进行审计认定，确定2014年末地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元，三类债务共计24万亿元。第二次是2018年下半年对隐性债务进行审计认定，当时认定的隐性债务规模为28.6万亿元，再加上2018年末地方政府债务余额18.4万亿元，规模合计47万亿元。第三次是2023年对融资平台3月末的经营性债务进行统计上报，具体规模未披露。根据我们的统计，2023年3月末全国发债城投有息债务为54.7万亿元，这其中还会包括一部分隐性债务。

此外，2024年11月8日，财政部在人大常委会新闻发布会上首次公开披露隐性债务规模，截至2023年末为14.3万亿元，再加上地方政府债务余额40.7万亿元，2023年末广义地方政府债务余额合计55万亿元。与此同时，新闻发布会提到将直接增加地方化债资源10万亿元，用于置换存量隐性债务。

具体来看，将安排6万亿元新增债务限额，2024-2026年每年2万亿元，并从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，因此2028年之前，地方政府需消化的隐性债务总额从14.3万亿元降至2.3万亿元，压力大幅减轻。

全口径地方债务监测范围可能拓宽，关注“隐隐债”

虽然通过地方债资金进行置换，可以大幅减轻隐性债务化解压力，但并不等同于地方政府相关的债务风险全部化解，事实上城投仍存在大量未纳入隐债的债务。截至2024年9月末，全国发债城投有息债务规模约62万亿元（3281家有数据的样本），即使与14.3万亿元隐性债务全部重叠，也仅占23%，其中和地方政府相关的债务可能仍不少。

2024年9月以来各地密集进行全口径地方债务监测工作部署和培训，此前中央也多次发文强调。2024年9月，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》在下一步财政重点工作安排中明确要“建立全口径地方债务监测机制，加强跨部门数据信息共享应用，坚决遏制化债不实和新增隐性债务。”

此外，2024年11月8日人大常委会新闻发布会再次提到，财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况。近期有些区域开始债务统计上报工作，我们推测全口径债务监测范围可能有所拓宽，此次债务统计可能更关注“隐形的隐性债务”（简称“隐隐债”），即融资平台经营性债务和政府拖欠企业款项等政府可能负有偿还义务，但未纳入隐性债务的债务。

虽然35号文提到已让各省统计上报了2023年3月末的融资平台经营性债务，并支持金融机构对其进行债务置换重组、降低付息成本，但还有很多发债城投没有纳入融资平台名单，其债务不在统计范围内，并且没有包括未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务（应纳未纳债务），这可能也是本次上报的重点。

全口径地方债务监测对负债端和资产端均形成利好

今年以来，地方政府税收收入不及预期，土地出让收入继续大幅下降，虽然有35号文等一系列化债政策支持，部分区域城投非标舆情仍有加速爆发的迹象，在此时拓宽债务监测范围，有利于全面摸清区域内债务底数，为进一步防范化解风险打下基础。

对于非标债务风险加速暴露的区域和城投，全口径债务监测范围拓宽可能对其负债端和资产端均形成利好，尤其是2018年隐性债务和2023年融资平台经营性债务上报较少的，或有助于其信用修复。对于负债端，如果将此前未统计进入隐债的债务新增纳入，意味着地方政府开始正视隐性债务以外债务的风险，进行全面监测、同时可能也会监测新增，有利于减少融资乱象。此外，通过“6+4+2”的安排后，地方政府需消化的隐性债务余额从14.3万亿元降至2.3万亿元，平均每年化解隐性债务体量从2.86万亿元减为4600亿元，可以将部分原本用来化解隐债的财政资源腾挪出来。

对于资产端，城投平台虽然将来自政府部门的应收账款和其他应收款计入流动性资产，但是不少账款在实践中回收周期偏长。如果将政府拖欠企业账款纳入统计、可以用地方债资金偿还一部分，将直接改善城投资产的流动性。我们在《新一轮地方债置换，城投债的机会与风险》中估算了地方政府拖欠城投平台账款的体量，大概在6.26万亿元。分省来看，非重点省份的体量更大，江苏、四川、湖南、安徽、浙江、山东、湖北、江西等均超过3000亿元，占城投有息债务的比重也超过10%。